“秦王扫六合，虎视何雄哉！挥剑决浮云，诸侯尽西来。明断自天启，大略驾群才。”这是唐朝诗人李白称颂秦始皇对天下的统一。
经过多年的兼并战争，公元前年，秦王嬴政终于实现了天下统一。作为这个帝国独一无二的主人，秦始皇又做了几件即使今人也没能够超越的大事。
皇帝制度的创立便是他的一大杰作。
一、统一战争的进程刚刚结束，嬴政就吩咐丞相和御史大夫等大臣重新议定新朝的各种名号。
秦王嬴政说：
以前韩王献来土地，奉上玉玺。请求做我大秦的藩臣，然而不久就撕毁了约定，和赵国、魏国合纵叛秦，我不得不兴兵诛伐，俘虏了韩王。寡人认为这样做是十分适当的。本来以为或许就可以不再打仗了。而赵王派他们的国相李牧来约盟，于是我们归还了赵国作为人质的王子。可是不久他们也背弃了盟约，占领了我国的太原。因此，我兴兵诛之，俘虏了赵王。赵公子嘉又自立为代王，我因此又举兵将他击灭。魏王起初到秦国来和谈，态度还比较好，但是后来又和韩国与赵国合谋，一同袭击我大秦。秦军予以坚决的反击，于是击破其国。楚王曾经献青阳以西的土地，然而不久也背弃合约，进攻我南都地方，我因此发兵进攻，俘虏了楚王，平定了楚地。燕王昏乱，其太子丹策划阴谋，让荆轲做刺客，秦军攻燕，灭其国。齐王断绝了和大秦的外交往来，要发动变乱，秦军远征，俘虏了齐王，平定了齐地。寡人没有什么能耐，能够发动大兵诛灭暴乱，实在是有赖于先祖宗庙之灵的佑护，终于使得六王皆伏其罪，天下得以大定。
接着，嬴政转入正题：“今名号不更，无以称成功，传后世，其议帝号”。
秦王嬴政在这段话里，自称自己为“寡人”。而就在发表这番议论，群臣议定政体名号之后，则规定了最高执政者要用“朕”来自称。
臣下称君主，则用“陛下”的尊号。
“陛下”和“朕”作为政治称谓的出现，标志着中国政治史的演进，进入了一个崭新的历史阶段。
“陛下”和“朕”的称呼，后来在中国通行了多年。这一历史阶段，就是中国漫长的帝制时代。
“陛下”和“朕”这样的称呼，标志着对最高政治权力的崇拜达到了一个顶峰。皇帝制度的所有秩序，都建立在这种崇拜体现的奴性意识之上；秦王嬴政以为现在“天下大定”，而名号如果不变更的话，则无法标志成功，使他的帝王事业传之后世。
根据秦王嬴政的意思，丞相王绢、御史大夫冯劫、廷尉李斯等人经过商议，很快上奏说：过去五帝时代，地方不过千里，在他们统治中心地带的外围，地方势力有的顺从，有的反抗，天子不能够完全控制。现今陛下兴正义之兵，诛灭各地顽贼，使天下得以平定，四海之内都归为秦地，法令终于实现一统，这是自上古以来从来没有的功业，“五帝”均望尘莫及。我们咨询了博士们，都说：古来有天皇，有地皇，有泰皇，泰皇地位最为尊贵。我们昧死上尊号，王称为“泰皇”，所宣布的政令，称为“制”，所颁发的文告，称为“诏”。
秦王嬴政大笔一挥：把“泰”字去掉，保留一个“皇”字，再采用上古“帝”位号，称作“皇帝”。
于是，秦王嬴政承袭“三皇”“五帝”的传说，自称“始皇帝”。他又追尊其父秦庄襄王为“太上皇”。
嬴政说，我听说远古的时候有名号，没有谥称，中古的时候有名号，死后又以其行为表现确定谥称。这样做，其实导致儿子议论父亲，臣下议论君主，没有什么意义，应当废除。
秦王嬴政随即宣布：“朕为始皇帝。后世以计数，二世三世至于万世，传之无穷。”
中国，从此走进了帝制新时代。
司马迁说：“始皇自以为功过五帝，地广三王，而羞与之侔。”一个羞与三皇五帝相提并列的人，一个把自己的功业看得高于任何前人的人，他的志向与心胸，该是多么地阔大，这是何等的气概！
皇帝尊号与制度，无疑是秦始皇的一大创举，是他根据当时国人的心理做出的一个空前绝后的大创造。
莫秀瑺在他著的《大秦帝国》中说：“嬴政创造这一尊号，主观上可能只是为了满足他那迅速膨胀起来的极端自大欲望。客观上却是对长期以来潜藏于人们内心的一种美好愿望的巧妙利用。”
翻开中国的历史，满目可见人们对圣君明主的声声呼唤。这种呼唤就像人们祈求佛祖降福一样，充满了虔诚与由衷的神圣。
既然人们把三皇五帝视作统治者的美好化身，那么，秦始皇将这顶桂冠用法律的形式戴在了自己的头上后，他就为后世的君主们立下了一个高高的标杆：这就是理政能力、教化能力完美结合，是完美的道德与人格、人性与纯熟的治国能力集于一身的最高权力象征。
皇帝制度开两千年来中国封建专制制度之先河。
皇帝高踞塔顶，文武百官与天下百姓构成塔基和塔身。
皇帝操纵中央政府，地方政府又必须服从中央政府。
从秦始皇开始，三王时期的分封制度，开始逐渐被郡县制所替代，从此进入了中国历史的博物馆。
秦王朝的统治虽未能长久，但是，秦始皇创制的若干重要制度，特别是皇帝独尊的政治制度，却对此后两千多年的中国历史的演进产生了重要而深刻的影响。
这是一个政治上的大智慧，这是大一统中国的雏形。至此以后，中国大势，虽然合合分分，分分合合，但统一与复兴始终成为中华民族历史的主流。
二、皇帝制度创立后，为了有效地管理国家，秦始皇汲取了战国时期设置官职的具体经验，建立了一套相当完整的与皇帝制度配套的中央集权制度和政权机构。
我们可以从官制入手，来看一下秦代国家机构设置的大致情况：丞相分左、右，是中央政权机构的最高行政长官，协助皇帝处理全国政务。
太尉是中央的最高军事长官，协助皇帝处理全国军务。
御史大夫掌管监察工作，协助丞相处理政事。
丞相、太尉、御史大夫习称“三公”。“三公”之下设有“九卿”，即：
奉常，负责宗庙礼仪。
郎中令，执掌宫廷戍卫大权，负责统辖皇帝的禁卫军工作。
卫尉，掌管宫门警卫。
太仆，负责皇帝使用的车马。
宗正，管理皇族事务。
典客，主管少数民族事务。
少府，负责山林池泽的税收和宫廷手工业，属于管理皇室私家财富的机构。
治粟内史，负责租税赋役和财政开支。
廷尉，掌管刑罚。
秦汉以后，人们常将秦代中央官制归纳为上述“三公九卿”。然而，事实上，在此之外，秦代还设置了一些比较重要的官职，比如博士，“掌通古今”，即通晓古今史事以备皇帝咨询，同时负责图书收藏。
典属国，与典客一样主管少数民族事务，不同的是典客掌管与秦友好的少数民族的交往，而典属国则负责已投降秦朝的少数民族。詹事，管理皇后和太子的事务。将作少府，负责宫殿建造。
秦王朝建立的这套中央集权的政权机构，一直被后来的历代王朝所承继。
特别值得指出的是，为了使秦王朝的军政大权能够操纵于一己之手，实现皇帝的个人独裁，同时又要让政府部门各司其职、各尽其能、有效地运作，以加强对国家的有效管理，秦始皇对如何集权、又如何分权，颇费了一番苦心。其中，他对相权、兵权以及司法权，进行了独到的处置。于此，最能看出秦始皇是怎样加强君主专制中央集权的。
丞相，秦时或称相邦、相国，他的职责是辅佐天子，助理万机，是皇帝以下最重要的官职，有百官之首之称。
秦国的丞相最早出现于公元前年（秦武王二年）。在此之前，史籍中虽有“商鞅相秦”一类的记载，但此“相”并非官名，像商鞅担任的是“左庶长”“大良造”。自武王任甘茂、樗里疾分别为左、右丞相以后，丞相才在秦国成为正式的官职。自设丞相以后，秦国的一些国君就将军国大事全部委于丞相，以致出现了像魏冉那样擅权的丞相。吕不韦为相国，也是总揽一切军政大权。所以，从一开始，君权与相权之间就既存在着互相依赖的一面，又存在着矛盾斗争的一面：皇帝要依靠丞相处理政务，但丞相又最容易侵犯和削弱君权。
这一点，秦国在初置丞相时就已意识到了，所以它设了左、右二相，其目的就是要分散相权，便于国君的控制。但是，以后的事实证明，以这种方法分散相权，并不能解决君权与相权之间的矛盾。对此，秦始皇认真总结了历史经验，决定进一步缩小相权。
1.在统一后的秦王朝，丞相仅系文官之长，武事由“三公”之一的太尉掌管。太尉与丞相地位相等，同由皇帝颁予“金印紫绶”。
2.以御史大夫分割相权。位列“三公”之一的御史大夫，原为秦国所无，系秦始皇参照六国官制在统一后所设。御史大夫地位低于丞相，但他掌监察，又参与处理朝政，对丞相的权力起到了一定的牵制作用。
3.用博士侵削相权。秦王朝博士的地位和作用向来为人们所忽视。其实，博士在秦的政治生活中常发挥了重要的作用。这些类似于顾问和智囊的人物，经常活动在始皇帝的身边，发表各种议论。由于秦始皇特别迷信，所以对“通古今”的博士也就格外信赖。秦始皇二十六年“初并天下”，令朝臣议帝号时，丞相、御史大夫、廷尉“与博士议”后才向上回奏。始皇三十四年“焚书”后，博士是唯一有权读禁书的人。所以，博士以其特殊的地位和放谈各色言论，影响秦始皇，影响朝政，从而在事实上构成了对相权的一种侵削。
秦始皇不仅在官制上制约相权，在平日里也对丞相存有戒心。有一次，秦始皇来到梁山宫，从山上见到李斯的车骑仪仗很是隆重，就表示不满之意。谁知道这话后来传到了李斯那里，李斯立刻削减车骑。当秦始皇再次见到李斯的车骑仪仗时，发觉已经减少了，马上意识到是有人向李斯泄露了自己说的话，就下令将当时在场的人全部处死。
秦王朝的兵权，理论上是交给太尉执掌的，然而事实上，秦的太尉形同虚设。据考核，秦代未发现有一人担任太尉之职，在重大军事行动中也从不见有太尉出场。秦始皇始终亲自控制着兵权。
此外，秦始皇又有意抬高廷尉的地位。廷尉为秦王朝最高司法官，深受法家思想影响的秦始皇，赋予廷尉很大的职权，以此威慑百官。如秦始皇二十六年，李斯身为廷尉就能同丞相王绢、御史大夫冯劫一起向秦始皇“上尊号”。由于地位显赫，所以后来当王绢提出分封皇子之议时，李斯就敢于站出来予以反驳。
秦王朝的“三公九卿”制，确立了传统中国政治制度中的一种分权原则。
中国传统政治体制的基本框架，就这样初步建立起来了。
现在有人将设丞相、太尉、御史大夫，喻为中国的“三权分立”，这种比喻十分形象、引人注目。不过要注意，这种分散的权力不是最后集中到了国家的手中，而是都集中到了皇帝一人的手中。分权是为了让百官公卿通过互相牵制，更好地服务于皇权，所以也就是为了更好地集权，这和西方的三权分立有着本质的区别。
秦始皇汲取了周朝衰亡的经验教训，主张皇帝与中央政府实行绝对的集权，国家大事最终由皇帝一人说了算。这种做法，对于一个分裂了五百年才又重新统一起来的国家，是有重要意义的。我们完全可以这样认为：秦始皇虽然没有留下什么风雅的篇章，但在皇帝理论以及中国传统的治国理念上，却可以称得上是一个前所未有的大政治家，属于开天辟地式的设计师角色。他对中华帝国制度的一系列的草创，不仅继往，而且开来。两千年来，不管后来的政治家如何评价他，但都得遵循他所开创的一系列的制度。在这一点上，说秦始皇是历代帝王的祖师爷，一点儿也不为过。
三、在地方管理问题上，秦始皇也较前人有所创制。
在刚刚统一六国、强化中央集权机构之后，对于辽阔的国土如何进行统治与管理，秦朝君臣展开了一场大的争论。
以丞相王绢为代表的一批大臣，认为关东诸侯各国刚刚消灭，地方不靖，燕、齐、楚又距秦王朝统治中心偏远，若不置王不利于统治。为此，他们请求秦始皇将其诸子封于燕、齐、楚等地为王，成为秦王朝的辅翼。
王绢的主张，实质上是沿袭西周以来"封亲建戚，以藩屏周"的制度。
但是，秦始皇却有着与众不同的想法。
秦国的历史告诉人们：在秦昭王初年，由于太后当权，大封宗室贵族和贵戚以及所宠爱的人。除了贵戚魏冉被封为穰侯外，还有昭王的同母弟公子市被封为泾阳君，公子悝被封为高陵君，宣太后的同父弟芈戎被封为华阳君和新城君，当时被合称为“四贵”，造成君权侵夺的局面。到了秦始皇初年，有王弟成蛟被封为长安君，嫪毐由于太后宠爱而被封为长信侯，除得山阳为封地外，“又以河西、太原郡更为毐国”。吕不韦被封为文信侯，食洛阳十万户。结果成蛟叛乱后，又发生嫪毐之乱，秦始皇自己差一点因此丧了性命。在除去嫪毐和吕不韦两大势力以后，秦始皇才亲自掌握政权。有感于分封制造成的弊端，他决定否定王绢的建议，不给无功的宗族贵族高级爵位，也不分封子弟为封君。
司马迁说：“秦无尺土之封，不立子弟为王、功臣为诸侯者，使后无战攻之患。”
但是，当时主张分封的势力相当大，许多大臣认为王绢的建议是可取的。于是，秦始皇便下令群臣专门就此问题进行讨论。
在议论中，廷尉李斯不同意分封，他说：“周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇離，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。
李斯从两个方面提出自己的反对意见：
第一，历史的教训。
周文王、周武王曾经大封子弟同姓，后来封国之间日渐疏远，以致相互攻伐如同寇仇，结果周天子也难以禁止。
第二，现实的实际。如今海内统一后，已普遍设置郡县。对皇帝诸子及功臣，只要让他们坐食赋税并重加赏赐就足够了。这样天下无异也才是永久安宁之术。
据此两点，李斯坚决反对分封制，认为重新分封诸侯会削弱皇帝的权力，使国家重新处于四分五裂的混战局面。
秦始皇同意李斯的分析，认为过去天下苦苦争斗，战乱不休，就是因为天下有诸侯王的缘故，分封诸侯是战乱的根源。对此，唐代柳宗元曾经做过具体的分析。
柳宗元认为，在周武王得到全国政权以后，就把天下的土地瓜分开来，封给诸侯，根据封地的大小，分为公、侯、伯、子、男五等，建立了一大批的邦国君长。诸侯邦国真如天上的星星一样遍布各地。诸侯尊奉王室，团结在周天子周围，就像车轮运转时许多辐条都集中在轮子轴心一样。他们集合起来，就一起去朝见天子，或者自己聚集开会，分散开来，在自己的封国内就是保卫朝廷的守臣、大将。但是，下传到周夷王，他破坏了礼制，损害了天子的尊严，竟亲自下堂去迎接前来朝见的诸侯。直到周宣王时，凭着国势复兴和恢复周朝初年的德望，曾一度发挥了南征北伐的威力。尽管这样，周宣王到底还是无力决定鲁国君主的继承人选。后来衰落到周幽王、周平王时代，京都东迁，周朝已丧失了号召天下的威望，实际上它已经把自己降到和诸侯差不多的地位。此后，前来窥伺周朝的九鼎有多重的人有了，放箭射中周王肩膀的人有了，攻击并劫走周王使者凡伯和要挟周王杀死周大夫苣弘的事情也发生了。总之，天下已经反常，都不把天子当天子看待了。此时的周朝已失去统治诸侯的实际力量多时了，只不过在诸侯之上徒然保存一个空名罢了。这就是分封诸侯，以致诸侯太强大而无法指挥所酿成的恶果。尔后，周朝的政治权力就被鲁、齐、晋、秦、楚、宋、卫、陈、蔡、曹、郑、燕十二国所瓜分，到了战国又并成为秦、楚、齐、燕、韩、赵、魏七个强国。周王的权威已被韩、赵、魏、齐这些由陪臣篡夺的国家所分裂，周朝的天下终于被最后分封的秦国所覆灭。据此，柳宗元最后所得的结论是：周朝灭亡的起因，就在于分封诸侯。
秦始皇对历史上分封诸侯的过程以及所带来的恶果是了解的。他让群臣讨论本身即具有教育群臣的意思在内，所以当李斯旗帜鲜明地反对分封制时，秦始皇认为十分有理，他说：
天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定。又复立国，是树兵也；而求其宁息，岂不难哉！廷尉议是。
于是，在全国各地废除分封制，推行郡县制。主要表现在：
1.县制的推行。
县制在春秋初年已有，秦、晋、楚等大国往往在新兼并的地方设县，一般在国家边境，带有国防的性质。后来随着国境的扩大，国内也开始设县。有关设置的记载最早出现于楚武王时（公元前—前年）。秦国在武公时（公元前—前年）推行县制。秦武公十年（公元前年）“伐都。翼戎，初县之”。十一年（公元前年）“初县杜、郑”气到了商鞅变法时，又两次改革县制。第一次在公元前年，“并诸小乡聚集为大县”，将未设县的地方建立县制，或将原来的县划小另行设县，全国设“四十一县”。第二次在公元前年，“初聚小邑为三十一县”。即将原来的县加以调整、合并，缩小县的数量，扩大县的面积。到了秦始皇统一六国之后，县制建设在原有的基础上进一步完备并成为秦王朝法定的地方行政制度。
万户以上的大县设县令，万户以下的小县设县长。
县令是一县的最高长官，直接由国君任免。
县丞是县令的助理。
县尉管军事。
县司马管畜牧。
县啬夫管农业。
2.郡制的推行。
公元前年，秦统一六国后，即分天下为36郡。以后，随着边境的开发和郡治的调整，全国的郡数最多时曾达到46郡。
郡制的产生晚于县制，它原是县之外更加荒僻之区，组织较县简单，也不及县富庶。地位较县低，故赵简子誓师时说：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”后来随着生产的发展，物产的丰富，人口的增多，经济的繁荣，一些地域辽阔的郡就被划分为若干县；而在内地，由于县的数量增多，为了加强和便于管理，也就把郡推行于内地，县的地位降在郡之下，从而形成郡县两级制。
郡制是秦国兼并战争的产物。如：公元前年攻楚汉中，取地六百里，置汉中郡；公元前年灭巴，设巴郡；公元前年，秦伐义渠，设陇西郡；公元前年，秦灭义渠，置北地郡；公元前年，“司马错定蜀”，置蜀郡；公元前年占领郢都，置南郡；公元前年，秦取楚国黔中，置黔中郡；公元前年，秦取南阳，置南阳郡；公元前年，攻赵，定太原，置太原郡；公元前年，“伐魏取三十城，置东郡”；公元前年灭韩，置颖川郡；公元前年灭赵，置邯郸郡；公元前年灭楚，置长沙郡、九江郡；公元前年灭齐后，置齐、琅瑯、东海、胶东、济北五郡；公元前年灭燕后，置广阳、上谷、渔县、右北平、辽西等郡；公元前年秦灭南越后，置南海、桂林、象郡；公元前年，秦伐匈奴，在河套至包头一带置九原郡。可见，郡制的推行同秦国军事推进的步伐有着密切的关系，是秦国兼并战争的产物。郡县由开初多设置在边境地区，到后来在新占领的地方也均设置郡县，进而全面设置。在县制之后又设立郡制，从中央到地方的统治就又多了一个层次，这样使中央集权统治就更稳固了。
3.乡、亭、里制度的推行。
县以下有乡、亭、里的设置，这是秦代重要的地方基层组织。
乡，是秦代地方基层组织，直接隶属于县。大致是百家一里，十里一乡。大乡为一千五百户到二千户，小乡为三百户。乡的官吏设置比较简单，只有三老、啬夫或有秩啬夫、游徼以及乡佐。
亭，是和乡同级的地方政府，直接隶属于县，一亭直接管辖的户数有几百户到一千多户居民，并且亭下设里。亭所设的官吏比乡复杂得多，这是因为亭的职责范围要比乡广泛得多的缘故。亭设有亭长、亭啬夫、亭佐、校长、求盗、亭父、亭侯、鼓武吏等。
里，是秦地方政府最低的基层组织，一般说来百家为一里，里有“里正”，相当于后世的保甲长。秦简《法律问答》均不称“里正”，而称“典”或浬典”，这是避秦王政讳而改的。“里正”的职责有：派徭、监督户口、维护本里的治安、协助官吏办乡事、组织生产等。
郡县制的推行，对中国政治制度的进步起到了十分重大的作用，有利于国家的统一与管理。郡县制的推行，大大推动了国家经济的发展和社会文化的交流。通过郡县机构，秦王朝中央政府可以统一调用全国的人力、物力，这对于加强国家的经济和国防力量，有着十分重要的意义。郡县制度的推行，使秦始皇的一系列的改革措施，如统一货币、统一文字、统一度量衡、大规模的移民等都得以成功地贯彻与实施。由于郡县官吏的任免权操纵在皇帝的手中，中央通过郡县控制地方，就集中了全国政治、经济、军事、司法等权力。郡县受中央管辖，对于消除地方与中央的对立，铲除叛乱的祸根意义更加重大。实际上，秦王朝的灭亡是由于政治昏暗、酷刑激起民众的反抗，并不是因为郡县制度不好。今日中国的省县制，就是由秦朝的郡县制演变而来的。
纵观历史，中华民族对大一统制度的抉择，是在一个动态的制度变迁中实现的。
中国历史发展表明，一个君主集权之下的全国统一局面，是古代中国社会历史发展过程中再三出现的态势。这种发展势头在大禹治水以后，随着各地经济交流的增加而得到了强化。如果说大禹治水时的夏代，还有数万个部落称自己为国家的话，那么在一两千年的兼并战争中，无数的小国逐渐被吞并了。到商代有多个，到周代剩多个，春秋之初尚有个，其中见于记录的约有个，再经过多年的激烈兼并，到战国时代就只剩下十多个了。在这个长期的兼并战争中，中国社会发展中逐步走向统一的趋势越来越强劲。
历史发展到战国末年，华夏大地上就只剩下七个诸侯国了。它们在对小国的兼并战争中不断壮大，而且在扩大统治区域的过程中，往往将所并小国及封邑改为郡县，直属国君，这样就使郡县制逐渐取代分封制，成为基本的行政区划，形成一种有别于旧诸侯国的新型统一王国。这说明，大一统不仅成为了广大人民从混乱和战争的痛苦中解脱出来的唯一出路，而且也是各诸侯国君主争相追求实现的根本目标，并已在行政制度、思想理论上开始有所探索了。
从公元前年到公元前年，秦始皇只用了十年时间，就完成了“六王毕，四海一”的宏大伟业。从此，一个广袤数百万平方公里的统一帝国就在中国历史上诞生了。秦始皇所开拓的广袤疆域，是在他当时所知道的天下范围内，实现的空前的政治统一，他奠定了中国版图的基本轮廓。
然而，当时的形势是，秦始皇虽然在军事上统一了中国，但由原来各个国家演变而来的郡县，还保留着各国原先的政治、经济和文化、社会生活的基础，除了因田亩大小不一和车轨不同所造成的各地区经济发展的困难以外，更为严重的是，在政治管理制度上还存在不同的律法条文，在文化上还有不同的文字和语言，尤其是，六国原先的思想文化及其人们早已形成的社会风俗文化等等，并不会随着军事上的统一而统一。这种情况，将会成为不久以后诸侯割据和分裂的潜在因素和条件。
为了防止再次分裂，顺应历史和政治对大一统制度的抉择，正式建立了大一统帝国的秦始皇，从加强中央集权的统治目的出发，以其恢宏的气魄，依托其史无前例的国力和权威，将原来各个诸侯国的政治权力全部集中到了自己的手中，采用郡县制牢牢地掌握了中央对地方政府的控制权。他通过在中央和地方各级行政机构中实行的官僚制度，形成了一整套高度发达的中央管理体系，并以古今第一帝的始皇帝身份将自己凌驾于政府之上，最终为大一统制度的实现奠定了君主集权和官僚制度统治的组织保证。
杨松华在《大一统制度与中国兴衰》一书中认为：在新制度经济学看来，国家是一种“制度”结构，它的职能就是生产和出售一种确定的社会“产品”，即安全、公正和秩序。因此，秦统一中国的意义，并不仅仅在于当时消除了国家分裂的局面，使整个中国达到了空前的统一，关键在于它找到了一套今后在遇到矛盾冲突时，以安全、公正和秩序来调解矛盾的大一统制度，并使其成为中国古代社会长期有效的一整套规则。它使中国古代的国家政治经济生活有了长期稳定和发展的基础与保障。尽管大一统制度的国家政治规则并没有像西方国家那样把其称为宪法秩序，但在实际运行中，它对国家日常生活的权威一点也不比宪法小。大一统制度给中国传统社会提供的一套关于解决冲突的基本价值和程序，使中国传统社会具有了稳定而有活力的类似西方现代宪法秩序那样的文明秩序，从而大大降低了大一统制度的运作成本和风险，节约了大量的制度费用，产生了巨大的制度效益。
建立起统一国家行政管理制度的秦始皇，是用铁血手段铸成大一统制度的雏形的。除了上述的制度开创外，他的智慧与手段还主要体现在：
第一，推行“行同伦”“书同文”。
为了从文字和伦理上统一全国，秦始皇依照韩非子在《韩非子?五蠹》中宣称的“明主之国，无书简之文，以法为教；无先王之语，以吏为师”的文化统一主张，通过一系列强制手段，推行“行同伦”政策，迫使人们将法家思想作为行动的指南。然而秦始皇所崇拜的这种由道家派生出来的法家思想，与当时在东方六国地区适应家族制度的孔孟正统派儒家学说相去甚远。也就是说，这种建立在文化专制主义基础上的“行同伦”政策并不可能真正统一人们的伦理行为，中国人在伦理行为上的真正统一还得在汉代汉武帝时期才最终得到实现。
文字是思想的物质外壳。要想统一人们的思想，就必须统一语言文字。为了更有效地推行文化统一政策，秦始皇还批准推行一套新汉字的改革方案，把小篆、隶书作为全国通行的字体。这套新汉字是经过李斯、赵高、王次仲、程邈、胡毋敬等人的不断努力，汲取了战国时期各国文字的精华，创造出了笔画相对简单、好学的统一方块字——秦篆与隶书。至此之后，虽然中国广大土地上的方言仍然不同，但是各民族因为有了统一的文字，经济、政治、文化的交流也就变得容易多了。
有关中国的方块字对于国家统一的意义，诺贝尔物理学奖得主杨振宁教授年12月3日在香港中文大学“新亚书院”举行的“金禧讲座”上以“中国文化与科学”为题发表的演讲中，进行了精辟的分析。他认为中国的文字与国家统一有着深刻的内在联系。中国的文字是象形文字，有一个很强的统一趋向。它不像拼音文字，容易出现文随音转的情况，并由新文字的产生而增加国家分裂的可能。从杨振宁先生的这番话语可以看出，秦始皇统一文字对中国国家统一的功绩，具有永远不可磨灭的意义。
第二，统一货币、度量衡。
秦统一中国以前，各地货币非常复杂，各国货币的形状、大小、轻重、成色都不一样，计算单位也不一致。各国原来流行的不同形制货币，显然已经不利于帝国商品的交换，不利于国家赋税的统一征收，归根到底不利于社会经济的发展。秦统一后，秦始皇首先废除了六国旧有的货币，将货币铸造权收归国家所有，黄金以镒为单位一律统一使用秦半两钱。
战国时期因各诸侯国长期割据，度量衡制度也各不相同。秦统一后，秦始皇决定把商鞅在秦国所制定的度量衡制度推行到全国。
公元前年，秦始皇颁布了统一的度量衡诏书，并规定以后凡制造度量衡器具，都必须刻上这一诏书，以表示采用了新的度量衡制度。国家还严格了对度量衡器具制造的管理制度，规定度量衡器具必须由官府遵照诏书制造，民间不许私造，从而为全国走向共同的经济生活和交流发展创造了前提条件。
例如，过去由于战国时期各国车轨的宽窄不同，从而影响了同一种尺寸的车辆在全国的通行。自从秦统一规定车轨的宽度为6尺（古时计量单位）后，全国各地同一个标准尺寸的车就可以通行了，这就极大地方便了全国运输的畅通。
第三，颁行“自实田”法令，确定和保护土地产权。
公元前年，秦始皇颁行“自实田”法令，推行使黔首自实田”的政策，即允许地主和自耕农向国家申报私人占有的土地，按亩缴纳租税，以此来取得帝国政府承认其所占有的土地并加以法律上的保护。
应该说，“自实田”法令的颁布，在中国土地制度史上是一件划时代的大事。一方面，它对土地占有者是一种奖励和鼓励，对于促进他们更好地利用土地起着很大的积极作用。另一方面，随着这项土地法令的颁布，土地从此可以随意转让和买卖，这又为民间的土地兼并创造了新的条件，从长远看，它顺应了中国经济发展的规律。
从当时情况来看，这些土地大多是因为战争荒芜或是曾被推翻的旧贵族的土地，这时由帝国政府正式给予批准，是大一统政权正式承认土地私有产权的开始。而土地产权的确定，也标志着中国封建制度的基础一一地主土地所有制，已经在全国范围内确定，并得到了国家政府的保护。在这个法令下，地主和有田农民纷纷自动陈报所占土地的实际数量，并按照政府规定缴纳赋税，有效地促进了农民的生产积极性，也使国家获得了稳定的赋税来源，迅速增强了国家实力。
第四，修驰道、通水路、去险阻、设邮传、大移民。
修驰道，是指修筑可以行车的大道。秦帝国以京城咸阳为中心，向全国各地修筑发散性的驰道。驰道宽尺，用铁锥将土夯实，两旁种植松树并标明路线。驰道中央是皇帝独用的专路，专路两旁允许老百姓行走。驰道的修成，为秦帝国的统治带来了方便，也为社会经济的发展带来了实效。它对于古代中国陆路的四通八达具有奠基性的意义。
通水路，是指掘通原来由各国修筑的阻塞水道畅通的堤坝和疏浚地处河南的鸿沟，作为水路中心来连通济、汝、淮、泗等河流。在吴、楚、齐、蜀等地，还大兴水利工程，以便于各地的行船和周边农田的浇灌。水上航道和陆上驰道的同时建成，使秦国各地有了发达的交通网络相连接，改变了战国时期各国经济人为闭塞和交通受阻的状况。
去险阻，是指拆除原来各个诸侯国利用险要地形建筑的城池，毁去原来用来分守各国疆土的长城以及为了便于防守而在交通要道上修筑的障碍物，消除了人为所制造的关隘和屏障。这样一方面方便了各地居民的经济和物资交流，另一方面真正去掉了各国贵族再次据险关、修城池、割据称雄的地理条件。
设邮传，是指秦政府在交通要道上，每隔30里所设置的“传舍”，在那里置有车马、厨房、宿舍，专为差官信使的过往、换乘、饮食和住宿所用。这一邮传设施，是在当时只能采取人力或驿马传递信息的条件下，所能达到的最为快捷的一种古代通讯方法。秦王朝正是应用这一以短途接力的方式传递文书的制度，保证了皇帝的指令能够及时地传达到全国各地。这一制度在两千多年前的古代世界也是一个实现高速信息传递和管理的奇迹。
大移民，是指秦始皇初灭六国后，迁徙天下豪富12万户到秦国都城咸阳和将一部分人分散到巴蜀等南方各地的行动。这些豪富大多是原来的六国贵族和富商大贾。秦朝建国后，他们还继续在原来他们执掌政权的国家，即秦建立后新建的郡县里，凭借经济上与宗法上的实力，不服从秦帝国的政令，兼并土地和横行乡里，成为同中央政府闹分裂的潜在力量。如果不把他们迁出原居地，他们的存在就会影响中央政府号令的实施，有碍国家的统一。在秦始皇的武力威逼下，他们被迫迁徙到了新的地区。在人生地不熟的条件下，他们失去了往日的权势，也失去了再次复国的力量。在新居地，他们最多只能再次成为新土地上的地主、富豪，而他们原先占有的土地则被分派到部分贫民手里。在这次大移民中，还有不少罪人被遣送到了当时还处于蛮荒状态下的一些南方烟瘴地区。他们在那里传播了北方先进的生产技术和文化，对全国经济和文化的统一、各兄弟民族的进一步融合、边远地区的开发等等，无疑都起到了积极的作用。但是，由于帝国政府在处置上操之过急，在手段上过于强暴，在很大程度上伤害了被迁移者，这些人无疑又成为大秦帝国最激烈的反对者，成为秦末反秦洪流中的一支强有力的力量。
第五，推行文化专制政策。
秦统一六国以后，原六国的贵族和书生仍然依照各国的价值体系，诽谤时政，操纵舆论，反对郡县制，企图动摇秦帝国的专制统治。
为了从思想上加强专制集权统治，秦始皇依照商鞅在秦国酝酿变法时关于“治世不一道，便国不必法古”（《商君书?更法》）的主张，接受丞相李斯的建议，于公元前年发出如下禁令：
史官所藏的《秦纪》以外的史书，民间所藏的有关医药、卜筮、种树书籍以外的《诗》《书》、百家语，一律限期烧毁；有敢于谈论《诗》《书》的就处死，以古非今的就灭其全家；三十天还不烧毁者，脸上刺字，罚作修筑城墙的苦役。
公元前年，秦帝国历史上又发生了震惊后世的“坑儒”事件。那些非议时政、诽谤秦始皇以及被认为妖言惑众的多个方士、学子，其中主要是儒生，被集体活埋，以“天下知之，以惩后”。自此以后，那些未被处罚的学子们，除了改习代表皇帝意志的法令和法家学说，为秦帝国政府的大一统政治服务以外，已没有别的诸侯国家可以前去投奔，也没有别的政治理想可以依托了。
从历史上看，秦国自秦孝公以后的历代的统治者是一贯轻儒的。秦孝公就支持商鞅的反对儒生和儒术的建议，他们把儒书看成是侵蚀社会治安的害虫，主张焚诗、书而明法令。秦昭襄王也是一个轻儒的人，他认为“儒无益于人之国”。秦始皇对诗、书与儒生的成见，不过是继承了秦国先王的“轻儒”政策而已。
从秦始皇焚书坑儒的结果来看，他似乎并没有因此达到巩固大秦帝国统治的目的，反而因此失去了民心。孔子说：“始作俑者，其无后乎？”秦始皇的焚书坑儒为我们提供了一个反面的历史教训：思想文化的统一是一个自然发展的过程，它不能靠强制，更不能靠暴力。如果强求一律，用简单、粗暴的方式去统一思想，必然会引起民众的不满与反抗。这种结果，司马迁在《史记?儒林列传》中进行了总结。他说：“陈涉之王也，而鲁诸儒持孔氏之礼器往归陈王。于是孔甲为陈涉博士，卒与涉俱死。陈涉起匹夫，驱瓦合适戍，旬月以王楚，不满半岁竟灭亡，其事至微浅，然而缙绅先生之徒负孔子礼器往委质为臣者，何也？以秦焚其业，积怨而发愤于陈王也。”
秦始皇的文化专制措施，中断了自春秋战国以来中国文化百家争鸣的良好局面。它不但严重扭曲了中国文化的正常发展道路，将其硬性纳入为大一统政治服务的轨道，同时也正因为它所使用的方式简单而粗暴，激化了秦帝国内部本来就存在的各种矛盾，成为大秦帝国覆亡的原因之一。
以上是秦始皇在政治、经济、文化、思想等方面的制度博弈和铁血手段，正是因为上述各项政策和措施的实践与贯彻，一个真正保障统一的中华大帝国才最终能在中国扎下根来。
综上所述，我们可以得出结论：秦始皇推行的大一统制度是对春秋战国以来各国政治管理经验的一次提炼和升华。秦统一中国，不但标志着经过了漫长的酝酿和发展时期的大一统制度的正式诞生，更为重要的是奠定了“百代皆行秦政法”的基础，从此，大一统已经成为中国正统的国家形式和制度体系。大一统制度下的中央政府，通过庞大的官僚体系，对全国履行统一的政治、经济、文化和科技管理功能，从而把传统中国社会结合成一个结构复杂、组织严密的统一整体，在大一统政府的统治下进行着有序的运动。
历史已经证明，秦始皇的统一措施，除了在建立共同的文化伦理方面没有成功以外，其他制度和做法基本上经过汉承秦制已经被以后的各个朝代所继承并发扬光大，成为中国大一统制度的基本组成部分。
然而，由于秦始皇的严刑急政，也由于一项制度在开创时必然需要一定的学费和一定的探索过程才能成熟，大秦帝国在完成了历史赋予它的军事、政治统一任务后，仅仅存留了15年便烟消云散了。如果从人类历史发展的长河来认识这种现象，这也是先行者需要付出的必要的代价，它作为一面明镜，对后世具有重要的启迪作用。
